2010년도 한국철도시설공단

『 청 렴 옴 부 즈 만 』활동보고서

2011. 1.

청렴옴부즈만

- 목      차 -

Ⅰ. 일반현황

1. 설치근거

2. 추진경위

3. 옴부즈만의 구성

4. 옴부즈만의 운영체계

Ⅱ. 주요 활동 현황

1. 일자별 주요 활동

2. 활동성과

(부록)

1. 청렴옴부즈만 운영사례 발표자료(‘10.1.28)

2. 옴부즈만 워크숍 발표자료(발표자: 오준근 위원)

3. 청렴옴부즈만 프로필

2010년도『청렴 옴부즈만』 활동보고서

Ⅰ. 일반 현황

1. 설치근거

○ 청렴계약 옴부즈만의 설치 및 운영에 관한 지침(2007.4.17)

- 옴부즈만의 운영 목적 및 권한과 직무수행 사항

	도입배경
○ 국민권익위원회에서 공기업의 사회적 책임과 투명성을 제고시키기 위한 방안의 하나로 청렴옴부즈만 도입 결정 ('07. 3월) * 국민권익위원회 주관 옴부즈만 도입 연구용역 시행('06. 9월) * 공기업 옴부즈만 도입방안 연구결과 도출('06. 11월)

2. 추진경과

○ ‘06. 09.  공단 등 18개 공기업이 결성한 공기업투명사회협약          실천의회와 국민권익위원회가 공동 주관하여 “공기업

옴부즈만 제도의 도입방안” 연구용역 시행

○ ‘06. 11.     공기업에 적용가능한 옴부즈만 표준 모델을 제시

하는 연구결과 도출

○ ‘07. 03. 29  청렴계약옴부즈만 도입계획 방침 수립

- 공단에 적합한 옴부즈만 활동, 주요업무 확정

○ ‘07. 04. 17  청렴계약옴부즈만 설치 및 운영 지침 제정

○ ‘07. 06. 29  제1기 청렴옴부즈만 선정 및 위촉

- 오준근(대표옴부즈만), 류정수, 이상근 선정

○ ‘07. 07. ～  제1기 청렴옴부즈만 활동 본격 시행

○ ‘08. 01. 01  청렴옴부즈만 홈페이지 개설

○ ‘09. 01.    '07-'08년 KR 청렴옴부즈만 활동보고서 발간, 배포

○ ‘09. 07.    제2기 청렴옴부즈만 선정 및 위촉

- 오준근(대표옴부즈만), 류정수, 이상근, 김우제

※ 제1기 위원 3명 ⇒ 제2기 위원 4명

3. 옴부즈만의 구성

□ 제2기 청렴옴부즈만 위촉 현황

○ 위촉 인원 : 4인

○ 위촉방법 : 국가청렴위원회에서 추천 받은 인사 중에서 이사장이 임명

○ 임기 : 2년 (‘09.7월~’11.6월)

○ 옴부즈만 자격 요건

- 건설 분야 및 법학, 행정학 분야의 4년제 대학 조교수 이상인 자

- 변호사, 회계사, 기술사로서 3년 이상의 실무경험이 있는 자

- 시민사회단체 회원으로서 해당단체에서 추천한 자

- 공기업 1급 이상, 국가 및 지방자치단체 4급 이상 재직한 자로서 청렴성이 높은 자

3. 옴부즈만의 주요 업무

불합리한 제도 ․ 관행 ․ 업무절차 발굴

KR청렴

옴부즈만

"깨끗하고 투명한 청렴도 선도 공기업“ 한국철도시설공단 실현

현장참여를 통한

실효성있는 권고안 제시

철도건설산업에 대한

감시 및 평가

□ 옴부즈만의 수행직무

○ 부패방지를 위한 감시 및 권고

- 한국철도시설공단에서 수행중인 모든 건설사업의 입찰, 계약체결, 계약이행 과정에 대한 감시 및 평가를 수행함으로써 부패행위의 사전 차단

- 계약업무 수행 과정의 제도 및 업무 개선 사항을 도출하여 반영하도록 권고

○ 감독업무 개선 기능

- 공사 감독업무의 월권행위 방지 및 업무의 적정성 감시

- 현장 감리업무의 적정성 감시

○ 입찰참가업체의 공정성 감시

- 불법 하도급, 공사비 미지급, 과다 설계변경, 품질관리 부실 등에 대한 현장 감시

○ 각종 제도 및 업무절차에 대한 개선 권고

4. 옴부즈만 운영 체제

□ 옴부즈만 활동

○ 운영방식

- 정기활동 : 월2회 시행(매월 둘째주, 넷째주 화요일)

- 비정기활동 : 윤리경영 긴급상황 및 필요 업무 발생시

※ 총횟수 : 2010년 14회 실시

□ 옴부즈만 운영프로세스

○ 운영프로세스

옴부즈만 운영계획 수립

제2기 청렴옴부즈만 운영계획 수립('09.7)

'10년 활동(14회)

정기회의 또는 철도건설 설계/시공과정 참관

보고 및 피드백

결과보고 및 개선 의견 관련부서 통보&조치

○ 옴부즈만 권고안 보고체계

청렴옴부즈만		윤리혁신팀				이사장
	권고안 제출				중요사항 보고
	결과 보고				업무 지시
	권고안 시행계획 보고				권고안 시행 요청
		담당부서

Ⅱ. 주요 활동 현황

1

일자별 주요활동 개요

차 수		활 동 내 용
제 2기 13차 회의 (10.3.9)		□ 개 요 ○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 공단 담당자 2명 ○ 장 소 : 수도권본부 회의실 ○ 회의개요 - ‘10년 옴부즈만 활동방향 토의 - 옴부즈만 요청자료 협의 및 제출 □ 회의결과 ○ 청렴도 취약분야 제도개선으로 활동영역 확대 - 청렴도 조사결과, 청렴도향상을 위해 청렴도 취약분야(토지보상, 국유재산, 현장점검)를 포함한 제도개선 활동으로 옴부즈만 활동영역 확대 - 취약분야(토지보상, 국유재산, 현장점검)의 제도 및 업무절차 등에 대한 문제점을 파악하고, 개선안을 권고 ○ 청렴도 취약분야에 대한 활동방안 - 위원별 전문성을 반영하여 위원별로 업무분장 확정 - 주요 검토대상은 분야별로 수립된 청렴도 특별개선과제에 대한 실행력 등 적합성여부를 검토 ○ 옴부즈만 요청자료 제출(붙임4) - 물품구매계약추가특수조건 제20조(물품계약의 하도급 승인)조항 삭제에 대한 법적타당성 검토과 타 기관 사례 - 특정사업구간내 타 공구 시스템과 연계되는 특허권에 대한 통상실시권 설정의 적정성에 대한 기획재정부 회계예규 질의/회신 요청

차 수

활 동 내 용

제 2기

14차 회의

(10.3.23)

□ 개 요

○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 전략경영처 3명, 제도개선 담당자 6명

○ 장  소 : 본사 회의실(605호)

○ 회의개요

- 2009년도 국가청렴도 취약분야 제도개선 권고안 마련

□ 회의결과

구 분	옴부즈만 의견 및 주요 토의 사항
주요 이슈	1. 현재의 청렴계약옴부즈만 활동을 민원 옴부즈만 관점으로 확대함으로 공단에 도움이 될 수 있어야 함 2. 차기회의(4.13, 화요일)시 청렴도 취약분야 제도개선방안에 대한 세부적 일정과 방법론을 구체화 예정 3. 수도권본부 현장설계변경(오리~수원 및 수원~인천 복선전철 건설 사업)심의 참관을 통한 현장설계변경절차서 개정 이행 확인 일시 : 2010. 3. 31(14:00~), 수도권본부 회의실(3층)
용지 분야	1. 개선대책(보상안내문정비 등)에 대한 위원들의 자문기능 활용 2. 불만고객을 감동시킬 수 있는 적극적인 개선안이 요구됨 3. 잔여지와 구분지상권 등이 최소화 될 수 있는 설계기준이 필요함 4. 지식관리시스템을 통한 용지보상 KNOW-HOW가 지식화 되야함
재산 분야	1. 국유재산 고객군별 분류가 명확하여야 함 2. 공시지가가 없음에 대한 국토부와 적극적인 협의, 개선조치필요 3. 이의제기성과 관련 적극적인 대응이 필요함
현장 점검	1. 잔존하는 공단의 권위적 사고방식을 탄력적으로 변화하여야 함 2. 현장점검분야 우수사원제도로 친절한 마인드를 장려하여야 함 3. 내가 혁신과 개혁의 주체 세력임을 직원마인드에 인지시켜야 함 4. 현재 개선안 중에 청렴해피콜 등 은 형식적이며 실효성이 부족함

차 수

활 동 내 용

제 2기

15차 회의

(10.3.31)

□ 개 요

○ 참석자 : 옴부즈만 위원 3명, 현장설계변경심의위원 7명, 공단담당자 8명

○ 장  소 : 수도권본부 회의실

○ 회의개요

- 수도권본부 현장설계변경심의위원회 참관

□ 회의결과

구분	옴부즈만 참관의견
1	다수의 설계변경사안을 일회에 일괄로 심의․처리함으로 심도있는 심의가 불가함에 대한 개선이 필요함(당일 5건 변경사항 처리)
2	감리단장이 주체가 되어 질의와 응답을 수행하여야 함
3	공사비 증감이 적거나, 일반적 공법변경은 심의 대상에서 제외
4	심의위원 질의서는 심의위원 모두에게 배포되어 토론되어야 함
5	설계변경원인은 설계자가, 책임소재는 감리단이 밝혀야 하는 사안으로 심의위원 의견서에서 관련내용의 삭제가 바람직함
6	설계변경에 대한 총괄 현황이 보고됨이 바람직함
7	설계변경 사유가 명확해야함 - 오이도~달월간은 왜 당초설계시 변경설계노선으로 못했는가? - 송도정거장 지축옹벽은 왜 당초설계에 가시설이 반영안되었는가?
8	각 공구마다 증감이 “Zero"인 것은 감리단의 형식적 검토로 판단됨 - 수인간 제4공구 설계도서 및 설계비 내역 필요 - 청학사거리 가실에 대한 지반보강의 적정성 검토 필요 - 송도정거장 및 배교정거장의 설계변경 적정성 검토 필요
9	심의위원중 철도계약분야 등 3명이 선정된 근거 문의

차 수		활 동 내 용
제 2기 16차 회의 (10.4.13)		□ 개 요 ○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 공단담당자 2명 ○ 장 소 : 수도권본부 회의실 ○ 회의개요 - 국가청렴도 취약분야관련 개선방안에 대한 권고안 협의 □ 회의결과 ○ 취약분야 공단개선 방안관련 권고안 협의 - 제2기 제14차회의(3.23)시 3대 취약분야 주관부서로부터 보고받은 분야별 제도개선은 바람직하며, 깊이있는 개선안 수준임 - 제14차 회의시 토의된 옴부즈만 발의 권고안에 대하여 사업부에 의견 수렴을 통하여, 시행가능여부를 확인하고 불가시 사유 등을 검토하여 차기 회의시 권고안을 최종화 함이 필요함 ○ 2010년 옴부즈만 청렴관련 활동계획 협의 - 2010년 말까지 옴부즈만 활동 프로세스와 방향성에 대한 다양한 의견이 개진되었으며, 옴부즈만간 최종협의를 통해 활동 방향성을 구체화 하고, 차기 회의(4.27)시 공단에 제시키로 함 - 민원옴부즈만 활동을 위한, 홈페이지 민원접수 강화 - 악성민원에 대한 중재를 통한 Case by Case 분석 및 해법제시 - 현재취약분야 과제 수행의 모니터링 및 이행 실효성 확인 - 민원인 관점에 개선안 접근, 국유재산중 사용허가부분 보완

차 수

활 동 내 용

제 2기

17차 회의

(10.4.27)

□ 개 요

○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 전략경영처 3명, 수도권본부 직원 6명, 감리단 3명

○ 장  소 : 수도권본부 회의실

○ 회의개요

- 현장설계변경심의관련 옴부즈만 권고안에 대한 소명 및 토의

- 청렴도 취약분야 권고의견에 대한 사업부서 검토결과 공유

□ 회의결과

구 분	옴부즈만 의견 및 주요 토의 사항
현장설계변경심의관련 옴부즈만 권고안에 대한 소명(수도권본부 주관)	1. 청렴옴부즈만 권고 검토의견 총 8건 중 - 4건은 차후 심의시 반영조치 결정 ① 심의 분야별 시간대 나누어 개최, ② 감리단장 주체가 되어 질의응답 ③ 중요, 일반사항은 심의대상 제외 ④ 설계변경 총괄 현황 보고 필요 - 2건은 관련규정(심의위원회운영지침)의 개정 필요 ① 심의의견 위원간 사전공유, ② 심의의견서중 책임소재 분야 삭제 - 2건은 수도권본부 소명에 따라 일반적 사항으로 확인 ① 오이도~달월간 노선설계, 지축옹벽 가시설 설치 ② 3기 심의위원 Pool에 의한 심의위원 선정 시행 - 1건은 기술적 사항으로 향후 세부자료 확인 필요 ① 청학사거리 S.M.I공법 시행, 매교정거장 강관다단보강 등
청렴도 취약분야 권고의견	1. 청렴도 취약분야에 대한 총 12건에 대한 권고의견 반영 결정 - 용지분야 9건, 국유재산 1건, 현장점검 2건

차 수

활 동 내 용

제 2기

18차 회의

(10.5.11)

□ 개 요

○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 공단 직원 2명

○ 장  소 : 수도권본부 회의실

○ 회의 개요

- 현장설계변경심의지침 개정 권고안 구체화

- 청렴도 취약분야 옴부즈만 개선 권고안(11건) 문서화

□ 회의결과

구 분	옴부즈만 의견 및 주요 토의 사항
현장설계변경심의지침 개정 권고안 구체화	1. 현장설계변경심의위원회 운영지침 (2009.12.15 개정) 중 심의위원 의견서 (별지제 2호 서식) 제 32항 설계변경 원인 및 책임소재에 대한 의견(필수기재사항) 항목의 삭제 2. 현장설계변경시 시공관리 절차서 (현장설계변경관리) 중 일반 사항의 5.2항 및 중요사항 설계변경의 4.2항의 심의위원 사전 검토의견을 사업주관 부서장에게 즉시 통보하여 검토의견 반영 등 조치계획을 작성하여 위원회에 참석토록 조치」내용을 각 지역본부에서 숙지 조치
청렴도 취약분야 권고안 문서화	1. 청렴도 취약분야에 대한 총 11건에 대한 권고의견 문서화 - 용지분야 9건(협의매수와 수용간에 차별성 강화 등) - 국유재산 1건(국유재산업무량과 인력의 적절성 파악) - 현장점검 1건(현장점검분야 우수사원 친절사원 운영)
민원현황 및 청렴도 제도개선과제 자료 검토	1. '10년 1/4분기 민원 분석 : 재산분야 민원이 대폭 증가 - 무단변상금 부과 이의신청 관련사항이 대부분임 2. '09년 민원 분석 : 용지분야 민원이 가장 큰 비율 차지 - 호남고속철도 사업관련 잔여지매수, 보상가 현실화 민원 발생 3. 청렴도 3대취약분야 2월~4월 주요 추진실적 자료 확인

차 수

활 동 내 용

제 2기

19차 회의

(10.5.25)

□ 개 요

○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 전략경영처 3명, 청렴도취약분야 제도개선 과제 책임자

○ 장  소 : 본사 회의실(602호)

○ 회의 개요

- '09년도 국가청렴도 취약분야 제도개선 실적 모니터링

□ 회의결과

구 분	옴부즈만 의견 및 주요 모니터링 사항
용지 분야	□ 모니터링 결과 - 용지분야 제도개선과제 20개중 17개는 개선 대책 완료 및 시행중 - 진행중인 4개 과제(구분지상권, 인력운영, 지침 및 절차서 정비) 는 시간이 다소 소요됨(6월중 완료 예정) □ 옴부즈만 의견 - 용지매수대책위원회를 용지위원회로 더욱 크게 확대하여 손실과 손해를 모두 판단하고 해결함이 좋을 것으로 사료됨 - “국민의 입장에서 무엇이 불편한가?“ 를 찾아야 함
국유 재산 분야	□ 모니터링 결과 - 국유재산분야 제도개선과제 21개중 5개는 4월까지 개선 완료 - 5월말까지 완료예정 과제는 총 13개(재산운영심의위원회 구성 및 사용허가 수의계약요건 기준 등 포함된 재산운영업무편람 제작) - 6월말까지 완료예정인 과제는 3개(홈페이지 국유재산공개 등) □ 옴부즈만 의견 - 용지분야와 국유재산분야 공동 대응을 통한 민원해결이 요구됨 - 세부적인 개선안 내용과 자료에 대한 제출이 필요함(차기회의시)
현장 점검 분야	□ 모니터링 결과 - 현장점검분야 제도개선과제 20개중 17개 개선 완료 - 진행중인 3개 과제(절차서 단순화, 자체청렴도 조사) 6월 완료 예정 □ 옴부즈만 의견 - 과제모니터링 준비를 매우 성의있고 충실하게 하였음. - 실제점검이 축소되었는지 동일현장 개선 전․후 점검횟수 자료 필요

차 수

활 동 내 용

제 2기

20차 회의

(10.6.8)

□ 개 요

○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 공단 직원 2명

○ 장  소 : 수도권본부 회의실

○ 회의 개요

- 국가청렴도 취약분야 제도개선 모니터링 문서화 협의

- 2010년도 일괄․대안 입찰 설계심의 일정 확인

□ 회의결과

구 분	주요 사항 및 옴부즈만 의견
청렴 취약 분야	□ 토지보상분야 모니터링 결과 - 용지분야 제도개선과제 20개중 17개는 개선 대책 완료 - 용지매수대책위원회를 용지위원회로 더욱 크게 확대하여 손실과 손해를 모두 판단하고 해결할 방법론이 필요함 □ 국유재산분야 모니터링 결과 - 국유재산분야 제도개선과제 21개중 5개는 4월까지 개선 완료 - 재산운영심의위원회 구성 및 사용허가 수의계약요건 기준 등 포함된 재산운영업무편람의 품질관리가 요구됨 - 용지분야와 국유재산분야 공동 대응을 통한 민원해결이 요구됨 □ 현장점검분야 모니터링 결과 - 현장점검분야 제도개선과제 20개중 17개 개선 완료 - 절차서 단순화, 자체청렴도 조사 등 진행중인 3개 과제 관리 요구됨
2010년 일괄 대안 일찰 일정	□ ‘10년도 심의대상 - 성남~여주 복선전철 부발차량기지 건설공사 (T/K) - 완료 - 호남고속철도 차량기지 건설공사 (T/K) - 완료 - 수도권고속철도(수서~평택) 제4공구 건설공사 (T/K) - 9월예정 - 수도권고속철도(수서~평택) 제9공구 건설공사 (T/K) - 9월예정 - 경부고속철도와 동해남부선 연결선 건설공사 (T/K) - 10월예정 ☞ 수도권고속철도 일괄대안입찰 심사시 참관

차 수		활 동 내 용
제 2기 21차 회의 (10.8.26)		□ 개 요 ○ 참석자 : 옴부즈만 위원 3명, 현장설계변경심의위원 8명, 공단 및 협력사 관계자 ○ 장 소 : 호남본부 상황실 ○ 회의 개요 - 호남본부 설계변경심의위원회 참관 □ 회의결과 ○ 사전검토를 위해 심의위원 자료 배포시 기술검토가 가능한 자료 송부 - 심의위원에게 실질적인 기술검토가 가능한 자료(도면 등 설계도서)를 10일전에 배포해야 하나, 주로 개요서 위주로 배포하여 심도있는 사전검토가 어려움. ○ 심의건수 축소조정 및 심의위원 전문성 고려 배치 - 다수의 설계변경사안을 일회에 일괄로 심의하는 것은 심도있는 심의를 할 수 없으므로 심의건수를 조정하거나, 불가피하게 일정상의 어려움이 있다면 분야별로 시간대를 나누어 관련분야 심의위원만을 참석시켜 심의하는 것이 타당함. ○ 설계변경 심의대상 제외요건 준수 - 설계변경심의 기준에 따라 공사비의 증감이 미소하거나, 일반적인 공법 변경 또는 암판정 등은 설계변경 심의 대상에서 제외해야 함. - 일반적인 사항은 소위원회를 활용하여 처리해야 함. ○ 검토의견서에 심의위원 의견이 있는 것은 조건부 채택으로 기재 - 검토의견서에 심의위원의 의견이 있는 경우에는 원안채택이 아니라 조건부 채택으로 기재해야 함.

차 수

활 동 내 용

제 2기

22차 회의

(10.9.7)

□ 개 요

○ 참석자 : 옴부즈만 위원 3명, 설계심의위원 13명, 공단 관계자

○ 장  소 : 공단 대회의실(3층)

○ 회의 개요

- 수도권고속철도(수서～평택) 제4공구 건설공사 외 1건 일괄입찰 설계심의 참관

□ 회의결과

○ 턴키설계 심의일정

구 분	내 용
09:30-16:30	- 입찰참가업체 답변서 검토 - 보충질의 및 분야별 토론 등
16:30-19:30	- 설계평가 점수 집계 - 심의의결 및 평가결과 공개

○ 옴부즈만 참관의견

- 턴키심의 자료 요청

ㆍ보완 및 추가요구사항, 위원별 채점표, 설계평가 사유서, 가격 및 설계평가 결과집계표

- 차기 회의시 현장설계변경심의 및 턴키설계심의 참관결과 정리 및 권고안 마련 예정

차 수		활 동 내 용
제 2기 23차 회의 (10.9.14)		□ 개 요 ○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 공단 관계자 ○ 장 소 : 수도권본부 회의실 ○ 회의 개요 - 호남본부 현장설계변경심의 참관 권고사항 제시 - 수도권 고속철도 일괄입찰설계심의 참관 권고사항 제시 □ 회의결과 ○ 호남본부 현장설계변경심의 참관의견 - 당초 심의안건 과다, 소위원회 적극 활용 등 권고사항을 제시할 예정이었으나, 해당부서에 교육차원에서 고지수준으로 의견을 배부하고 향후 타지역본부 설계변경 심의 참관 후 권고사항 제시 ○ 수도권 고속철도 턴키심의 참관의견 - 설계심의 분과위원 인력풀(특히 외부위원) 확충 등 턴키설계심의제도에 대한 문제점 및 개선사항을 좀더 면밀히 검토할 필요가 있으며, 현 제도에 대한 문제점 발생 등 향후 상황에 따라 옴부즈만이 국민권익위에 직접 개선대책을 건의할 예정

차 수		활 동 내 용
제 2기 24차 회의 (10.10.21)		□ 개 요 ○ 참석자 : 옴부즈만 위원 3명, 설계심의위원 4명, 공단 및 협력사 관계자 ○ 장 소 : 본사 회의실(602호) ○ 회의 개요 - 충청본부 현장설계변경심의위원회 참관(신호분야 4건) □ 회의결과 ○ 현장설계변경심의의 합리적 운영을 위한 심의대상 기준 개선 필요 - 현재 『현장설계변경심의위원회운영지침』제13조에 의거 당초 계약금액 대비 10%이상(누적금액) 변경인 경우 설계변경 심의대상에 포함되어 있으나, 노반분야와 달리 일부 분야(신호분야)의 경우 경미한 변경이 잦아 계약금액 대비 10% 이상 변경금액(누적금액)이 자주 발생되어 내용상 경미한 변경임에도 매번 현장설계변경심의 절차를 거쳐야 하는 문제점 발생 - 위 문제점을 검토하여 필요시 『현장설계변경심의위원회운영지침』 개정 권고안 마련 예정 ○ 설계변경시에 시공사 자체설계 지양 및 외주설계 지향 - 소규모 공사(신호분야 등)의 경우 설계변경시에 시공사에서 자체 설계하여 설계도면을 제출하고 있으나, 공정성 향상을 위해 가급적 시공사 자체설계는 지양하되 설계전문회사를 통해 외주설계 필요 - 설계변경도면 제출시에 가급적 원설계자의 의견 첨부 필요

차 수		활 동 내 용
제 2기 25차 회의 (10.11.16)		□ 개 요 ○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 공단 관계자 ○ 장 소 : 수도권본부 회의실 ○ 회의 개요 - ‘10년도 활동내역 정리 □ 회의결과 ○ 청렴도 취약분야 제도개선 자문, 현장설계변경심의 참관 등 ‘10년도 옴부즈만 활동정리 및 옴부즈만 활동보고서 작성 관련 협의

차 수

활 동 내 용

제 2기

26차 회의

(10.12.14)

□ 개 요

○ 참석자 : 옴부즈만 위원 4명, 공단 관계자

○ 장  소 : 본사 회의실(605호)

○ 회의 개요

- 현장설계변경심의 관련 권고의견 설명 및 ‘10년 국민권익위 청렴도 조사결과 보고

□ 회의결과

○ 현장설계변경심의 관련 옴부즈만 권고의견 제시 및 설명

구분	옴부즈만 참관의견
1	설계변경심의위원회 상정 안건은 반드시 공사 착공 전에 상정되어 검토되어야 할 것이며, 자문사항이 아닌 심의사항이므로 실시설계와 동일한 도면과 보고서가 첨부되고 이를 심의 전에 심의위원에게 배포하여 검토
2	현장설계변경에 대한 실시설계는 시공자나 감리자에 의해 개략적인 도서의 작성이 아니라 설계용역사에 의해 실시되어야 하며, 책임감리자는 당초 설계자의 의견 첨부와 설계변경의 타당성 및 책임 소재를 따져 적절한 조치를 취하여야 함

차 수

활 동 내 용

제 2기

26차 회의

(10.12.14)

구분	옴부즈만 참관의견
3	설계변경심의 위원회의 안건 상정시 한꺼번에 다수의 안건을 심의하는 것은 부적절하다고 판단되니 1회에 최대 2-3건 이상은 심의치 않도록 노력할 것이며, 필요시 소위원회를 구성하여 심의함으로써 공사 지연 및 심의 전 선착공이 발생하지 않도록 소위원회의 활성화 필요
4	설계변경 심의대상에 있어서 설계변경심의위원회운영지침 제 13조의 총공사비 100억이상, 그 외 공사는 30억 이상, 1항의 당초 계약 금액의 100분의 10 초과한 사항 등의 내용 때문에 장기공사인 경우에는 설계변경금액의 누적으로 인하여 상기 사항을 초과함으로 소규모의 미미한 변경사항조차 현장설계변경심의위원회 심의대상으로 간주하는 것은 타당치 않다고 판단되니 이에 대한 재해석이 요구
5	특히 신호, 전기, 정보통신분야는 노반 또는 궤도분야의 설계변경에 종속되는 특성이 있고 노반 또는 궤도 분야와 달리 경미한 변경이 잦아 계약금액 대비 10% 이상 변경금액(누적금액)이 자주 발생되어 내용상 경미한 변경임에도 매번 현장설계변경심의 절차를 거쳐야 하는 문제점 발생하고 있습니다. 위 문제점을 검토하여 신호, 전기, 정보통신분야의 현장설계변경심의위원회운영지침의 개정이 필요
6	심의위원들의 지적 및 요구사항은 심의하기 전에 감리단에서 취합하여 설계사나 시공사에 배포하고 이에 대한 조치사항을 심의 당일에 심의위원들에게 배포하여 토론함으로써 내실있는 설계 변경
7	심의위원들은 해당 분야의 전문가들로 구성하여 심도있는 검토가 이루어지길 바라며, 설계변경시 설계자가 보유한 특허사항은 설계에서 배제하여 공정한 설계가 되기를 부탁합니다
8	공사비는 당초 설계단가를 기준으로 검토하기 바라며, 신규 단가 및 협의가 등으로 인한 공사비의 증감은 감리단 및 발주자가 검토하고 이에 대한 의견을 제시하여 심의위원들의 의견을 청취하는 것이 효율적
9	설계변경 후의 공사비 산출내역은 반드시 원가산정방식에 의해 산정되어야 하나 변경된 공사비의 근거자료로 견적서로 대체하여 제출하는 경우가 많아 이에 대한 시정이 필요

2

옴부즈만 활동 성과

□ 철도건설사업 투명성 향상을 위한 현장중심형 옴부즈만 활동 시행

'10년 주요 활동내용(총 14회)	개선권고 내용	활동모습
∙ 계약제도 관련 검토 - 물품구매계약 등 계약제도 관련 검토	- 물품구매계약추가 특수조건 개정시행 ㆍ낙찰후 직접 제조하지 않고 일괄하도급을 하는 행위예방을 위한 제도개선
∙ 현장설계변경심의위원회 참관 - 철도건설 노반, 전기분야 등 설계변경 과정 참관 및 모니터링	- 심의대상 기준개선 등 11건 권고의견 제시
∙ 수도권고속철도 일괄입찰설계심의 참관	- 심의위원 인력풀 확충 의견제시
∙ 청렴도 취약분야 제도개선 자문 참여	- 홈페이지 정보공개 등 11건 권고의견 제시

□ 한국철도시설공단 옴부즈만을 표준 모델로 선정․전파

주요 성과	사 진
∙ 국민권익위원회 주관 옴부즈만 우수사례로 선정ㆍ발표('10.1)
∙ 국민권익위원회 「옴부즈만 운영길라잡이」에 공단 옴부즈만 표준모델로 수록('10.9)
∙ LG생명과학원 등 다수기관에서 공단 옴부즈만 운영현황 문의 또는 벤치마킹 시행

【 부록 】 1. 청렴옴부즈만 운영사례 발표자료(‘10.1.28)

【 부록 】 2. 옴부즈만 워크숍 발표자료(발표자: 오준근 위원)

철도시설공단 옴부즈만의 법적 지위와 그 운용에 관한 단상

오  준  근

법학박사, 경희대학교 법학전문대학원 교수, 한국철도시설공단 옴부즈만

목   차

Ⅰ. 처음에

Ⅱ. 옴부즈만에게 공통되는 중요 기능과 그 법적 지위

1. 조사기능

2. 문제의 제기 기능

Ⅲ. 옴부즈만의 한계

1. 옴부즈만과 구분이 필요한 다른 법적 기관

2. 옴부즈만이 가지는 기본적 한계들

Ⅳ. 옴부즈만 제도의 정착을 위하여 해결이 필요한 법적 과제들

1. 옴부즈만 제도에 대한 보편적 규정의 마련

2. “옴부즈만 매뉴얼”의 제정 및 운용

3. 평가체계에 대한 반영

4. 옴부즈만 네트워크

Ⅴ. 맺음말

Ⅰ. 처음에

대한민국에는 매우 다양한 형태의 옴부즈만이 설치되어 활동하고 있다.

옴부즈만은 그 유형에 따라 다음과 같이 구분할 수 있다.

첫째, 그 설치 근거 및 설치 기관의 유형에 따라 구분한다면 다음과 같다.

① 법률에 의하여 설치된 국가기관형 옴부즈만 : 이에 해당하는 옴부즈만으로는 국민권익위원회와 국가인권위원회를 들 수 있다.

② 법률에 근거를 두고 운영되는 개별 국가 행정기관형 옴부즈만 : 방위사업법에 의하여 위촉되는 방위사업청 옴부즈만이 이에 해당된다.

③ 법률 또는 지방자치단체의 조례에 근거를 두고 운영되는 지방자치단체형 옴부즈만 : 법률에 근거를 둔 시민고충처리위원회와 조례에 근거를 둔 서울시 옴부즈만 등을 들 수 있다.

④ 법령에 근거는 없지만, 내부 규정에 의하여 설치․운영되는 공공기관형 옴부즈만 : 한국철도시설공단 옴부즈만이 그 대표적 사례에 해당한다.

둘째, 옴부즈만은 그 기능에 따라 “민원옴부즈만”과 “부패방지 옴부즈만” 및 “복합형 옴부즈만”으로 구분할 수 있다.

① 민원 옴부즈만 : 고충민원의 제3자적․합리적 해결을 도모하기 위한 옴부즈만, 종래의 국민고충처리위원회, 현재의 방위사업청 옴부즈만이 이에 해당한다.

② 부패방지 옴부즈만 : 부패를 사전에 예방하고, 부패행위를 효율적으로 규제하기 위한 옴부즈만, 종래의 부패방지위원회(국가청렴위원회), 현재 한국철도시설공단에서 운용하고 있는 청렴계약옴부즈만이 이에 해당한다.

③ 복합형 옴부즈만 : 법령상 요청되는 다각적 기능을 복합적으로 수행하기 위하여 설치된 옴부즈만, 기본적으로 고충민원 해결기능이 부여되어 있으며, 부패방지, 제도개선 등의 기능을 함께 수행한다. 국민권익위원회, 국가인권위원회 등이 이에 해당한다.

필자의 경우 한국철도시설공단의 청렴옴부즈만을 3년째 담당하고 있다. 필자는 법령에 근거는 없고, 내부지침에 의하여 설치․운영되는 공공기관형 옴부즈만이다. 그 기능은 부패방지 옴부즈만에 해당한다. 이 글에서는 옴부즈만의 법적 지위 일반적인 사항과 필자의 경험을 섞어서 논의를 전개해 나가고자 한다.

Ⅱ. 옴부즈만에게 공통되는 중요 기능과 그 법적 지위

“옴부즈만”제도는 기본적으로 “공공기관의 행정의 합리성 확보를 위한 제3자적 통제기관”이다. 특히 스웨덴에서 19세기에 태동할 당시부터 옴부즈만은 민원옴부즈만 즉 “국민과 시민의 대리인으로서 행정에 대한 시민의 고충을 접수하여 제3자적이며 중립적인 입장에서 조사하고, 필요한 경우에 시정조치를 권고함으로써 시민과 행정기관 양자 간에 발생하는 문제를 신속하고 편리하게 해결하기 위해 임명된 사람”으로서의 지위를 기본적으로 가지고 있다.

민원옴부즈만, 부패방지 옴부즈만, 복합옴부즈만을 모두 포괄하여 옴부즈만은 다음과 같은 기능을 그 기본적 요소로 한다.

1. 조사기능

옴부즈만은 그 기능을 발휘하기 위하여 조사기능을 가져야 한다.

조사를 하려면 관계서류의 열람, 관계 직원의 의견 청취 및 현장 확인 기능은 필수적이다.

철도시설공단 옴부즈만의 경우 2010년에 일정규모 이상의 공사와 용역 및 물품구매 계약의 조사를 시도한 적이 있었다. 계약의 리스트를 받아서 의문이 되는 계약을 지적하였다. 관계서류를 열람하고 관계직원의 의견을 청취하였고, 현장을 확인하기도 하였다.

그 결과 여러 건의 제도개선 사항을 발굴하였고, 건의안을 제출하였다. 이와 같은 과정 옴부즈만의 활동은 담당 고객윤리팀의 직원에게는 많은 추가적 업무부담으로 작용하였다. 그러나 많은 어려움에도 불구하고 기꺼이 자료의 취합과, 관련부서 담당직원의 연결을 매우 성심성의껏 수행하였다. 이와 같은 노력은 옴부즈만 활동에 큰 활력으로 작용하였다.

2. 문제의 제기 기능

옴부즈만이 조사기능을 발휘한 결과 문제를 발견한 경우에는 그 문제를 공식적으로 제기할 수 있어야 한다.

문제의 제기 방식은 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 수사 또는 감사를 요구하는 것이다. 조사 결과 범죄 혐의가 있는 비리와 연결되어 있는 경우에는 수사기관에 고발할 수 있다. 사무처리의 결함이나 회계의 부정 혐의가 있는 경우 내부감사 또는 감사원 감사를 요구할 수 있다.

둘째, 제도 자체의 문제점을 지적하는 것이다. 조사결과 구성원의 개별적 잘못이 아니라 제도 자체의 결함으로 인하여 문제가 발생한 경우에는 그 문제점을 구체적으로 지적할 수 있다.

이 경우 문제점의 지적은 다시 두 가지 차원으로 이루어질 수 있다.

먼저, 해당 기관의 장에게 문제점을 구체적으로 지적하는 것이다. 해당 기관의 차원에서 문제점을 인지할 경우, 해당 기관 차원의 해결책을 스스로 찾게 된다.

둘째, 국가적으로 문제점을 지적하는 것이다. 가깝게는 제도 운용의 관행이나 중앙행정기관의 지침의 문제점을 지적할 수 있다. 더 나아가 법령의 제정 또는 개정을 요구하는 방안으로 문제를 국가적 차원에서 지적함도 가능하다.

철도시설공단의 경우 수천억에 달하는 건설계약이 턴키의 방식으로 이루어진다. 옴부즈만은 거의 모든 턴키 심의 현장에 배석하고 있다. 2010년 상반기가 지난 이후 턴키 심의 방식에 대폭적인 변화가 있었다. 먼저, 심의위원의 풀이 현저히 줄어들었다. 내부 심의위원의 비중도 매우 높아졌다. 심의위원이 심의가 있기 전 일주일 전쯤에 공개된다. 심의위원과 기업의 접촉을 막기 위하여 감찰반이 조직되고 밀착감시를 한다.

철도시설공단 옴부즈만으로 일하고 있는 필자의 경우 위와 같은 턴키 심의 방식이 턴키 계약의 공정성을 확보하기에 적절한 것인가에 대하여 다음과 같은 점에서 문제의식을 가지고 있다.

첫째, 내부 심의 위원이 60% 이상에 해당하는 점은 문제점이라 생각한다.

먼저, 심의가 가능한 직원의 풀이 너무 작아서, 외부에서 조금만 신경써서 들여다 보면 누가 이번 심의에 들어갈 것이라는 것을 짐작할 수 있다. 업계의 입장에서는 상시적 “관리”대상이 명확하다. 다음으로 진급과 인사에 보람을 느끼는 기업조직의 “내부” 직원이라는 신분도 문제가 된다. 특정한 고리로 연결되어 있는 상급자를 통하여 “언질”을 줄 수 있고, 이 경우 자유로운 입장을 누리기 매우 곤란한 처지에 놓일 수 있기 때문이다. 끝으로 내부 심의위원의 전문성이 “구체적․특정적”이기 어렵다는 점도 문제가 될 수 있다. 내부 심의위원은 직장생활을 통하여 그 전문성을 축적하고 있다. 이 점에서 해당 분야의 실무적 전문가인 점은 분명하지만, 순환보직의 특성상 다양한 분서의 근무 경험을 골고루 갖고 있기 마련이다. 폭은 넓지만 세부적 사안의 깊이를 함께 갖추기는 쉽지 않다. 특정 분야에 대한 학문과 실무를 집중적으로 연구한 학자 및 업계의 전문가에 비교할 때에는 더욱 그러하다. 위와 같은 점은 턴키 심의의 공정성과 투명성의 확보에 장애로 작용할 수 있다.

둘째, 외부 심의 위원이 1주일 쯤 전에 공개된다는 점도 문제점으로 지적될 수 있다. 선정된 외부 심의위원은 밀착 감시의 대상이 되므로 일상생활에 큰 불편이 있다. 이러한 사정은 “청렴하게 열심히 활동하는 전문가”에게 필연적으로 “불쾌감”을 주게 되며, 결국 심의위원의 지위를 기피하도록 유도할 수 있다. 기간이 경과할수록 외부 심의 위원 대상자 중 공정성 및 중립성을 인정할 수 있는 위원의 풀이 급속히 줄어들 수밖에 없다. 이 경우 심의위원이 기업의 “관리” 가시권에 들어오게 된다. 심의위원이 되기 전에 만약 요청이 오면 거절하지 말고 특정 기업을 도와줄 것을 약속하는 대가 계약을 하기도 쉬워진다.

옴부즈만은 위와 같은 문제점을 지적한 바 있다. 한국철도시설공단의 경우 옴부즈만의 의견을 받아들여서 제도개선을 시도한 적이 있다. 그러나 제도개선은 국토해양부의 지침에 역행하는 것이라는 지적을 받았다. 결국 국토해양부의 지침대로 위와 같은 문제점이  있는 턴키 심의 방식을 유지하고 있다. 제도 개선을 건의하였던 옴부즈만은 좌절할 수밖에 없었다. 현재는 국토해양부의 지침대로 이루어지고 있는 턴키 심의 현장에 가서 그저 “바라만 보는” 역할만을 수행하고 있을 뿐이다.

3. 문제의 해결 기능

옴부즈만은 경우에 따라 문제의 직접적 해결을 도모할 수 있어야 한다.

문제의 해결방식은 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 문제의 시정을 직접적으로 요구하는 것이다. 특히 고충민원의 해결책을 찾아낸 경우 해당 기관의 장에게 직접적으로 그 시정을 요구할 수 있어야 한다.

둘째, 제도 개선을 건의하는 것이다. 제도 자체의 문제점을 지적함과 아울러 그 문제점을 해결하기 위한 구체적인 복안을 가지고 있는 경우 그 해결방안을 제시할 수 있다.

옴부즈만의 경우 문제의 해결기능은 어떤 형태의 옴부즈만인가에 따라 차이가 있다.

국민권익위원회나 국가인권위원회의 경우에는 독자적인 사무기구가 있고, 사무처의 조사를 통하여 확실한 증거를 확보할 수 있다. 이 경우 문제의 시정 요구 및 제도개선 요구를 해당부서에 제기함과 아울러 언론에 그 내용을 제공함으로써 그 효과를 극대화할 수 있다.

그러나 다른 형태의 옴부즈만의 경우에는 제도개선을 위하여 제시한 대안을 직접적으로 수용하도록 강제할 방안이 매우 부족하다. 이 점에서 근본적인 한계가 있다.

한국철도시설공단의 경우 옴부즈만들은 “현장 설계변경 심의제도”에 대한 직접적 해결을 시도한 바 있다. 현장 설계변경 심의위원회의 운용현황을 조사하고, 설계변경을 담당하는 계약부서와 6개월 이상에 걸치는 토론 끝에 제도 개선을 이끌어 내었다.

설계변경 심의위원장을 수도권, 영남권 등 각 본부의 본부장이 맡도록 하였던 것을 공사를 가장 잘 아는 팀장이 맡도록 변경하고, 외부 심사위원의 비중을 높이며, 설계 변경 과정에 투명성을 높이는 방향으로 제도 개선을 요구하였고, 이 요구가 수용되었다.

현재 옴부즈만이 요구한 제도개선이 정착되는 과정에 있어서 옴부즈만들은 중요한 설계변경 심의위원회 현장을 모니터링하고 최종적인 제도개선을 요구할 계획이다. 현장 설계변경의 경우 특히 저가 계약을 통하여 수주한 당사자가 설계변경을 통하여 손해를 만회하거나 이득을 얻는 수단으로 활용될 소지가 많다. 그러나 공사가 빠른 시간내에 완료되려면 설계변경이 불가피성이 용인되곤 한다. 결국 계약과 그 이행의 공정성과 투명성이라는 가치판단과 공사 실적의 조기 이행이라는 가치판단 사이의 긴장관계를 어떻게 합리적으로 해결하는가가 문제된다. 공정성과 투명성을 최대한 확보하면서도, 다른 한편 공사의 속도를 더디게 하지 않는 방향으로 제도를 운용하고자 지혜를 모아야 한다.

옴부즈만의 제도개선요구와 현장의 현실이 서로 엇박자가 나는 일이 많이 있음을 보면서 많은 어려움을 느끼고 있다.

Ⅲ. 옴부즈만의 한계

1. 옴부즈만과 구분이 필요한 다른 법적 기관

(1) 검찰과 수사기관

검찰과 경찰 및 기타 수사기관은 형사사법기관이다. 이들 사법기관의 경우 강제조사권한이 있다. 강제조사를 위하여 필요한 경우 구속, 압수, 수색이 가능하며 이와 같은 권한이 법률상 보장되어 있다. 강제조사의 결과 범죄혐의가 확인되면 기소를 통하여 형사처벌에 직접 연결시킬 수 있다.

옴부즈만의 경우 위와 같은 강제조사권한이 없다.

국민권익위원회와 같은 국가기관형 옴부즈만의 경우, 수사기관에 준하는 강제조사 권한이 부여된 것은 아니다. 그러나 독자적인 사무처가 존재하고 사무처에 조사기능이 있으므로 어느 정도의 조사권한을 발휘할 수 있다.

그러나 다른 기관의 옴부즈만의 경우에는 독자적인 사무기구가 뒷받침되지 아니한다. 스스로 조사하는 데 한계가 있다.

한국철도시설공단 옴부즈만의 경우 특히 직원들의 비리 혐의 등에 대하여는 아예 조사대상으로 삼지 않고 있다. 직원들의 협조를 얻어 제도 개선방안을 찾아내는데 오히려 장애가 될 수 있기 때문이다.

(2) 변호인

변호인은 의뢰인의 법률상의 문제를 의뢰인의 입장에서 해결하기 위하여 노력하는 기관이다. 의뢰인이 아무리 큰 잘못을 저질렀다 하더라도 의뢰인의 편에 서서 그에게 조금이라도 유리한 법적 지위를 만들어 주기 위하여 노력하여야 한다.

고충민원이 제기될 경우 옴부즈만은 고충민원을 해결할 의무가 있다. 그러나 옴부즈만이 변호인과 다른 점은 제3자적 합리적 시각에서 고충민원을 받아들여야 한다는 점이다. 민원인의 입장에서 민원인의 문제를 해결하기 위한 일방적 노력이 있어서는 아니 된다. 국가 또는 공공기관의 합리적 운영과정에서 부득이하게 고충민원이 발생한 경우에는 민원인이 자신의 주장을 포기하면서도 해당 기관의 입장을 이해하도록 만드는 것이 옴부즈만의 역할이다.

(3) 감사제도

감사는 공공기관의 사무처리와 회계에 대한 실태를 조사하고 결함이 발생한 경우 이를 지적하고 그 시정을 도모하기 위하여 설치된 기관이다.

감사의 경우 직무감찰과 회계감사를 행한다. 과거의 감사는 허위와 부정 및 오류를 적발하는데 그 업무의 주안점을 두었지만, 감사제도의 발전에 따라 업무처리의 적정성 및 효율성에 대한 컨설팅에 그 업무의 중점이 옮겨가고 있다. 감사의 경우 그 독립성과 객관성의 확보가 매우 중요하다.

옴부즈만과 감사는 위와 같은 점에서 그 기능상 유사한 점이 많다. 다만, 감사의 경우에는 동일한 행정체계 안에서 상설된 구성원에 의하여 운용되지만, 옴부즈만의 경우 제3자적인 전문가에 의하여 운용된다는 점에 그 차이가 있다.

감사의 경우에는 감사조직이 있고, 독자적인 조사를 행하며, 비리를 발견한 경우 해당 행정기관의 직원들에 대한 징계요구를 할 당연한 권한이 있다.

그러나 옴부즈만의 경우 해당 기관에 소속되지 아니한 외부전문가에 해당한다. 옴부즈만이 감사권한을 행사하고자 할 경우 오히려 옴부즈만을 뒷받침하는 행정조직이 힘들어질 수 있고, 결국 해당 조직과 옴부즈만을 기피하는 문화가 발생할 수 있다. 옴부즈만의 경우 이 점을 경계하고 신중히 활동할 필요가 있다.

2. 옴부즈만이 가지는 기본적 한계들

위에서 언급한 바와 같이 옴부즈만에게는 독자적인 조사권한이 없다. 따라서 검찰이나 경찰 또는 감사처럼 상세한 조사를 하기는 어렵다. 옴부즈만은 문제를 인식하는 선에서 조사를 마무리할 수 밖에 없는 경우가 많다는 기본적인 한계를 지니고 있다.

특히 문제가 되는 것은 옴부즈만은 기본적으로 옴부즈만을 관할로 하는 사무직원의 협조를 필요로 한다는 점이다. 사무직원들은 옴부즈만 제도의 운용 이외에 다른 고유 업무를 가지고 있다. 옴부즈만이 특정한 사항에 대한 조사를 요구할 경우 사무직원들은 해당 부서에 요청하여 자료를 받고 경우에 따라 직원들을 소환하여야 한다. 이 경우 난처한 입장에 처할 경우가 많다.

특히 공기업 옴부즈만의 경우 사무직원의 지속성과 동기유발이 결정적으로 중요하다. 옴부즈만이 임명될 경우 그와 임기를 같이하는 사무직원이 적어도 1명 이상 확보될 필요가 있다. 이들 직원의 고과를 옴부즈만이 평가할 수 있어야 한다. 만약 고과가 나쁜 직원의 경우 옴부즈만이 그 교체를 요구할 수 있어야 하며, 고과가 좋은 직원의 경우 포상 및 승진 기회의 부여를 기관장에게 요구할 수 있어야 한다. 이러한 점이 뒷받침 되지 아니할 경우 옴부즈만 제도의 정착 및 활성화를 기대하기 매우 어렵다는 문제점이 있다.

한국철도시설공단의 경우 네 명의 옴부즈만이 제도 전반 (법학교수), 공사와 설계변경 (토목기술사), 회계 관리 (공인회계사), 전산과 전기 (공학 교수) 등의 분야를 분담하고 있다. 지난 3년간 옴부즈만을 뒷받침하는 부서는 고객윤리팀이었다. 직원은 고객윤리에 관한 다른 일에 과중한 부담에 노출되어 있다. 옴부즈만이 조사를 요청하는 사무는 담당 직원의 과외업무에 해당한다. 옴부즈만 만을 위하여 일을 할 수 있는 직원은 존재하지 아니한다. 고객윤리팀의 직원은 옴부즈만이 요구할 때 마다 계약부서, 각 현장 본부 등에 각종 자료를 요청하고, 만남을 주선하여야 한다. 이런 과정 마다 많은 어려움이 있음을 잘 알고 있다.

고객윤리팀 보다는 감사실이 옴부즈만과 유기적 연대가 될 수 있다는 의견이 있어서 감사실로 이관이 추진되었다. 1차적으로는 옴부즈만이 주는 추가적인 업무 부담을 우려하는 일부 감사실 직원들의 반대로 업무의 이관이 무산된 바 있었다.  옴부즈만의 업무를 누가 담당하는가를 놓고 내부 검토 과정이 진행되고, 담당자가 불명확한 상태에 놓이게 되면 옴부즈만의 모임과 적극적인 활동에 브레이크가 걸리게 된다. 경우에 따라서는, 담당직원 문제가 마무리되기 전 까지는 옴부즈만의 모임을 미루어 줄 것을 요청하기도 한다. 지난 3년간의 옴부즈만 활동이 이루어지는 동안 몇 번에 걸쳐 이와 같은 어정쩡한 상태가 있었고, 이 경우 그 활동이 매우 지지부진하였던 경험이 있다. 이러한 점은 옴부즈만의 운신을 어렵게 하는 요소로 작용한다.

Ⅳ. 옴부즈만 제도의 정착을 위하여 해결이 필요한 법적 과제들

1. 옴부즈만 제도에 대한 보편적 규정의 마련

국민권익위원회나 국가인권위원회와 같은 옴부즈만의 경우 법률에 근거가 있고, 행정기관형의 사무처가 법률에 따라 설치되어 운용되고 있다. 방위사업청 옴부즈만의 경우에도 법률상 그 근거가 있다.

그 반면에 개별적인 공공기관의 경우 옴부즈만의 설치를 권장하는 규정조차 법률상 마련되어 있지 아니하다.

국가적으로 공정성과 투명성이 중요한 가치관으로 자리잡고, 이를 실현하는 방식으로 전문가인 제3자의 감시 및 컨설팅 조직인 옴부즈만을 뒷받침할 필요성이 있음이 인식될 경우 각 공공기관은 자발적으로 옴부즈만을 설치하여 운용할 것이다. 그러나 이와 같은 자발적 분위기를 기대하기는 매우 어렵다. 옴부즈만제도는 사회적으로 널리 알려져 있지도 않고 있을뿐더러, 아직 “옥상옥”의 거추장 스러운 존재로 인식되는 경우도 많이 있기 때문이다.

“옴부즈만 제도”의 확산이 이루어질 수 있으려면 옴부즈만 제도를 뒷받침하는 보편적 규정이 법률상 마련될 필요가 있다.

그 방안으로는 현행 국민권익위원회 설치법에 “공공기관 옴부즈만”이라는 장을 설치하고, 그 근거를 구체적으로 명시하는 방안을 들 수 있다.

아울러 시민고충처리위원회로 제한되어 있는 지방자치단체의 옴부즈만에 대하여도 부패방지 기능을 독자적으로 수행할 수 있도록 그 영역을 넓히는 방향의 법 개정도 필요할 것이라 생각한다.

2. “옴부즈만 매뉴얼”의 제정 및 운용

위와 같이 공공기관에 대한 옴부즈만의 법률적 근거를 둠과 아울러 필요한 것은 옴부즈만 활동의 공통성 및 최소한의 옴부즈만 활동 보장을 위한 “옴부즈만 매뉴얼”의 제정 및 운용이라 할 수 있다.

현재 각 공공기관 옴부즈만의 경우 그 활동 영역이 각각의 옴부즈만의 전문적 역량에 따라 달라질 수 밖에 없는 구조로 형성되어 있다.

특히 한국철도시설공단의 경우 토목기술사인 류정수 옴부즈만의 전문성으로 인하여 턴키, 현장 설계변경 심의 등의 업무영역이 개발되었고, 상당한 성과가 있었다.

그러나 이와 같은 특정 개인의 역량에 좌우되는 옴부즈만제도의 운용이 바람직한 것은 아니다. 옴부즈만의 업무에 대한 구체적인 가이드라인이 매뉴얼의 형태로 제정되어 각 공공기관에 제공될 경우 기관장은 옴부즈만에게 최소한 어떠한 형태의 권한을 부여할 것인가, 사무인력을 어느 선에서 배치할 것인가, 사무공간과 기기를 어느 정도 제공할 것인가 등에 대한 구체적인 그림을 그릴 수 있다.

옴부즈만 제도의 확산 및 성공적 뿌리 내림을 위해서는 기본적 매뉴얼의 제정 및 시달이 필요하다 할 것이다.

3. 평가체계에 대한 반영

각 공공기관에서 옴부즈만을 존중하고, 제도의 효율적 운용을 위하여 최선을 다하도록 하려면 각 공공기관의 청렴도 평가와 옴부즈만제도를 연계시키는 방안이 구체적으로 모색되어야 한다고 생각한다.

각 공공기관의 경우 국민권익위원회의 청렴도 평가를 매우 엄중히 받아들이고 있다. 특히 청렴도 평가에서 하위의 점수를 받은 경우 그 개선을 위하여 많은 노력을 기울이곤 한다. 한국철도시설공단의 경우에도 청렴도 평가 이후 그 획기적 개선을 위하여 다각적인 제도개선의 노력을 기울이고 있고 옴부즈만은 이를 모니터링한 바 있다. 그 결과가 청렴도평가에 즉각 반영되지는 아니하였지만, 향후 옴부즈만은 청렴도 향상을 위한 컨설턴트로서 지속적으로 활동할 필요가 있다.

국민권익위원회가 옴부즈만제도를 법제화하고, 매뉴얼을 제공하는 등 지원 노력을 기울이는 것도 중요하지만, 더욱 중요한 것은 실질적인 성과를 거두도록 하는 일이다.

공공기관의 청렴도 평가를 행함에 있어 옴부즈만제도의 설치여부, 옴부즈만의 제도 운용의 충실성 여부, 옴부즈만의 권고의 반영 여부 등을 평가지표에 높은 비중으로 포함시킬 경우 옴부즈만 제도의 확산 및 안착에 큰 효과를 볼 수 있을 것이라 생각한다.

4. 옴부즈만 네트워크

공공기관 옴부즈만의 경우 제3자의 전문가 조직이다. 옴부즈만이 잘 운영된 사례를 발굴하고 이를 확산시키는 노력이 매우 중요하다. 이 점에서 옴부즈만 네트워크가 구축되어야 하며, 이에 대한 적절한 지원이 필요하다 할 것이다.

민간전문가인 옴부즈만의 경우 결국 전문적인 컨설턴트로서의 직함을 수행함이 가장 바람직하다고 할 수 있다. 이 경우 네트워크를 통하여 발굴된 사례는 컨설팅 활동에 큰 도움이 될 수 있을 것이다. 공기업간의 협약을 통하여 옴부즈만을 처음 도입할 당시만 하더라도 공기업 옴부즈만의 네트워크형 협의체가 구상에 포함되어 있었다. 그러나 전체 공기업에 포괄적으로 옴부즈만을 도입하려던 협약정신이 실천되지 아니하면서, 협의체의 구성도 이루어지지 못하였다. 지금은 시민단체의 차원과 국민권익위원회의 차원에서 각각 옴부즈만의 회의를 개최하고, 이에 참여한 옴부즈만들이 의견을 나누는 방식으로 매우 불완전한 형태의 네트워크가 유지되고 있다. 이 점에 대한 보완이 필요하다 할 것이다.

Ⅴ. 맺음말

2011년 6월이 되면 4년에 걸친 필자의 한국철도시설공단 옴부즈만 활동을 마감하게 된다. 한국철도시설공단의 경우, 처음 도입하는 제도라는 점, 우리 옴부즈만들의 경우에도 처음으로 활동하는 경우라는 점에서 많은 시행착오를 겪었다는 생각을 하게 된다. 고객윤리팀에서 옴부즈만의 지원을 맡았던 직원들은, 많은 어려움 속에서도 정말 성심성의껏 옴부즈만의 요구에 응했다. 옴부즈만들의 경우에도 적어도 월 2회 빠짐없이 모여 다양한 안건들을 소화하였다.

이 과정에서 한국철도시설공단의 제도개선에 도움을 줄 수 있는 사례들을 다수 발굴하여 시행하였다고 자부할 수 있다. 다만, 옴부즈만들의 전문적 역량에 비교할 때 활용도의 측면에서 아쉬운 점이 많았다고 생각된다. 한국철도시설공단의 입장에서 볼 때에는 각 분야의 전문가인 옴부즈만에게 수시로 다양한 조언을 구하고 도움을 청할 수 있는 기회였지만, 그 적극성의 면에서 아쉬움이 있었기 때문이다. 법률가에게는 각종 규정과 그 운용, 회계사에게는 각종 회계제도와 그 운용, 시스템 학자에게는 각종 전산시스템과 그 운용, 토목기술사에게는 고속철도와 각종 역사 등의 발주․건설 및 시공 등과 관련한 다양한 조언을 구하는 일이 가능하였다. 요청만 하면 성심성의껏 연구하고, 조언할 준비들이 되어 있었다. 그러나 한국철도시설공단에서 옴부즈만에게 어떤 일을 요구하였던 경우 보다는, 옴부즈만이 스스로 일을 발굴하고, 협조를 요청하였던 경우가 더 많았다.

향후 3기, 4기를 거쳐 가면서 옴부즈만제도가 공기업에게 좋은 전문인력을 가까이에서 활용할 수 있는 기회로 자리잡을 수 있기를 기대한다.

【 부록 】 3. 청렴옴부즈만 프로필

성 명	구 분	내 용
오 준 근 (학 계)	현직위	경희대학교 법과대학(행정법) 교수 (대표옴부즈만) ☎ 011-301-2567 jungenoh@khu.ac.kr
	학 력	- 성균관대학교 대학원 법학과 - 독일Konstanz대학교 법과대학
	주요 경력	- 대통령 정부혁신지방분권위원회 자문위원 - 국회사무처 전문위원 및 자문위원 - 대통령비서실 국가경쟁력강화기획단 자문위원
류 정 수 (노반분야 전문가)	현직위	(주)브니엘컨설턴트 회장 ☎ 010-3715-9619 ilikeu3@empal.com
	학 력	홍익대학교 토목공학 박사 (토질 및 기초기술사)
	주요 경력	- 국가전문행정연수원 건설교통연수부 강사 - 국토해양부 턴키․대안입찰제도 기술심사위원 - 서울특별시 및 인천광역시 건설기술심의위원
이 상 근 (시민단체)	현직위	세림회계법인 이사 (공인회계사) ☎ 011-9094-5033 etax4@hanmail.net
	학 력	연세대학교 경영학과
	주요 경력	- 사행산업통합감독위원회 위원(국무총리 소속) - 국회 공적자금조사특별위원회 예비조사위원 - “함께하는 시민행동” 예산감시 전문위원
김우제 (시스템분야 전문가)	현직위	서울산업대학교 산업정보시스템공학과 교수(63년생) ☎ 011-471-0920 wjkim@snut.ac.kr
	학력	서울대학교 공학석사, 공학박사
	주요 경력	- 동양경제연구소 연구원(1989-1991) - 대진대학교 산업시스템공학과 교수(1994-2003) - 서울산업대학교 산업정보시스템공학과 교수(2003~)